Con una serie di ordinanze pubblicate tutte il 18 luglio 2026, il TAR Liguria ha infatti respinto le domande di sospensione proposte dai concessionari uscenti, confermando, almeno nella fase cautelare, la legittimità dell’impostazione adottata dal Comune di Laigueglia nella predisposizione della procedura di gara.

Non si tratta ancora della sentenza definitiva di merito, ma le motivazioni sviluppate dal Collegio assumono un rilievo che va ben oltre il singolo procedimento.

Per la prima volta un giudice amministrativo affronta, in maniera sistematica, alcune delle questioni che stanno animando praticamente tutti i bandi italiani:

- è necessario indicare l’indennizzo nel bando?

- la sua mancata determinazione rende illegittima la gara?

- quali investimenti devono essere realmente indennizzati?

- fino a che punto il Comune può introdurre criteri premiali innovativi?

- quanto è ampio il potere discrezionale dell’Amministrazione nella costruzione dell’offerta tecnica?

Sono domande che interessano non soltanto Laigueglia, ma tutte le amministrazioni che stanno predisponendo le procedure comparative previste dall’art. 4 della legge n. 118/2022.

Laigueglia tra i primi Comuni italiani ad applicare la nuova disciplina

I lettori di concessionispiaggia.it conoscono bene il percorso amministrativo intrapreso dai Comuni liguri che abbiamo trattato in diversi articoli del nostro blog.

Il Comune di Laigueglia è stato uno dei primi enti italiani ad elaborare un bando completo costruito direttamente sull’articolo 4 della legge n.118/2022, senza attendere ulteriori interventi normativi e ciò ha trasformato il bando emanato in un vero e proprio laboratorio giuridico.

Ogni scelta amministrativa è stata attentamente scrutinata dagli operatori economici.

Ed era prevedibile che il primo banco di prova sarebbe stato rappresentato proprio dal giudizio davanti al TAR.

Il ricorso dei concessionari uscenti

I concessionari uscenti, con singoli corsi dedicati a ciascun lotto, hanno impugnato praticamente tutti gli atti fondamentali della procedura, contestando:

- la determinazione con cui il Comune ha deciso di non recepire la perizia relativa all’indennizzo;

- la successiva determinazione di indizione della gara;

- la deliberazione della Giunta comunale di approvazione degli atti;

- il disciplinare;

- l’Allegato 4A contenente i criteri di valutazione;

- l’avviso pubblico di gara.

È interessante osservare come i ricorsi non hanno riguardato un singolo profilo della procedura, bensì l’intero impianto del bando.

Una scelta processuale che riflette la convinzione, da parte dei ricorrenti, che le criticità denunciate fossero tali da compromettere la legittimità complessiva della gara.

All’origine della controversia il problema dell’indennizzo

Il cuore della vicenda ruota attorno ad una delle questioni più dibattute dell’intera riforma delle concessioni balneari: l’articolo 4 della legge n.118/2022 riconosce infatti un diritto all’indennizzo in favore del concessionario uscente.

La concreta determinazione di tale importo, tuttavia, continua a rappresentare uno dei punti più controversi della disciplina.

Nel caso di Laigueglia il Comune aveva incaricato un tecnico della redazione della perizia ma successivamente l’Amministrazione ha ritenuto che quella valutazione fosse incompatibile con i criteri interpretativi nel frattempo emersi.

In particolare, secondo il Comune, risultavano computati:

- beni ormai completamente ammortizzati;

- manufatti non aventi carattere di stabile inamovibilità;

- investimenti non strettamente collegati all’attività concessoria.

Per questa ragione il Comune ha deciso di non recepire quella perizia e di procedere ugualmente alla pubblicazione del bando senza indicare alcun importo relativo all’indennizzo.

Questa scelta è diventata il principale motivo di impugnazione.

Perché il Comune ha escluso la perizia

L’ordinanza ricostruisce con precisione il percorso amministrativo.

Prima della pubblicazione del bando il Comune aveva:

- comunicato ai concessionari i criteri interpretativi da seguire;

- invitato il perito a riformulare la stima;

- evidenziato le criticità della valutazione economica.

Secondo l’Amministrazione, i criteri corretti erano quelli desumibili:

- dal parere n.750/2025 del Consiglio di Stato;

- dai pareri dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

- dalle osservazioni formulate dalla Commissione europea.

Il TAR sottolinea un particolare tutt’altro che secondario: le comunicazioni comunali del 17 e del 25 marzo 2026, con cui erano stati illustrati i criteri di valutazione dell’indennizzo, non erano mai state impugnate dai ricorrenti: questo elemento assumerà un peso decisivo nel giudizio cautelare.

La prima affermazione del TAR: l’indennizzo non è stato negato

Uno dei passaggi più importanti dell’ordinanza riguarda la natura stessa dell’indennizzo.

Secondo la prospettazione dei ricorrenti, l’omessa indicazione dell’importo nel bando equivaleva, di fatto, alla negazione del diritto.

Il TAR respinge questa impostazione: secondo il Collegio il Comune non ha escluso l’indennizzo ma ha semplicemente ritenuto che, allo stato degli atti, non fosse possibile determinarne correttamente l’importo.

La conseguenza è molto diversa.

L’eventuale aggiudicatario resterà comunque obbligato a corrispondere l’indennizzo previsto dalla legge che dovrà essere successivamente dimostrato sia nella sua esistenza sia nella sua quantificazione.

È una distinzione apparentemente sottile ma destinata ad incidere profondamente sulle future gare.

Il TAR, infatti, separa nettamente due momenti:

- il diritto sostanziale all’indennizzo;

- la sua concreta determinazione economica.

Secondo il Collegio, la seconda operazione può anche intervenire successivamente senza compromettere la validità della procedura comparativa.

Un principio destinato a fare giurisprudenza?

Questa conclusione si inserisce in un orientamento che negli ultimi mesi sembra consolidarsi anche presso il Consiglio di Stato.

Il TAR richiama infatti tre recentissime pronunce della Settima Sezione (nn. 2907/2025, 3173/2026 e 4121/2026), secondo le quali la mancata indicazione dell’indennizzo nella lex specialis non determina, di per sé, l’illegittimità della procedura.

Il messaggio che emerge è, quindi, chiaro: la gara può essere avviata anche quando l’indennizzo non sia stato ancora definitivamente quantificato, purché rimanga fermo il diritto del concessionario uscente ad ottenerlo qualora ne ricorrano i presupposti.

Si tratta probabilmente della parte più significativa dell’intera ordinanza, perché affronta una questione destinata a riproporsi in quasi tutte le procedure comparative attualmente in corso sul territorio nazionale.

L’analisi dei motivi di ricorso: il TAR delimita l’ambito del sindacato sulle gare balneari

Nelle ordinanze cautelari il TAR Liguria affronta uno ad uno i motivi di ricorso proposti dai ricorrenti, distinguendo attentamente tra questioni immediatamente lesive della posizione del ricorrente e profili che potranno eventualmente essere fatti valere soltanto dopo la conclusione della procedura di gara.

È proprio questa distinzione, apparentemente tecnica, a rappresentare uno degli aspetti più significativi della decisione.

Il Collegio ribadisce infatti un principio consolidato della giurisprudenza amministrativa: non ogni clausola del bando può essere immediatamente impugnata.

L’impugnazione anticipata è consentita soltanto quando la clausola impedisce la partecipazione alla gara oppure rende impossibile la formulazione di un’offerta competitiva.

Negli altri casi il concorrente deve partecipare alla procedura e potrà contestarne gli esiti solo dopo l’aggiudicazione.

Questo principio costituisce il filo conduttore dell’intera ordinanza.

Primo motivo: la mancata previsione dell’indennizzo nel bando

È il motivo sul quale erano concentrate le maggiori aspettative: i ricorrenti, infatti, sostenevano che il Comune non potesse indire la gara senza avere prima determinato l’importo dell’indennizzo spettante al concessionario uscente.

Secondo tale impostazione, l’assenza dell’indennizzo avrebbe inevitabilmente alterato la concorrenza.

Il TAR non condivide questa ricostruzione: l’ordinanza osserva innanzitutto che l’omissione non impedisce in alcun modo la partecipazione del concessionario uscente.

Quest’ultimo può concorrere esattamente come gli altri operatori.

Non solo: nemmeno gli altri concorrenti ricevono un vantaggio.

L’eventuale aggiudicatario continuerà infatti ad essere obbligato al pagamento dell’indennizzo previsto dalla legge ma la sua quantificazione verrà effettuata successivamente.

Il Collegio introduce così una distinzione destinata probabilmente ad incidere su moltissime altre procedure:  una cosa è il diritto all’indennizzo, altra cosa è la sua concreta quantificazione economica.

Secondo il TAR le due vicende possono essere separate in quanto l’assenza della seconda non impedisce lo svolgimento della gara.

Questa affermazione costituisce, probabilmente, il principio più importante dell’intera ordinanza.

Secondo motivo: l’importo dell’indennizzo doveva essere indicato nel disciplinare?

La seconda censura è strettamente collegata alla precedente: i ricorrenti hanno sostenuto che il disciplinare fosse illegittimo proprio perché non riportava l’importo dell’indennizzo.

Il TAR richiama qui una serie di pronunce molto recenti del Consiglio di Stato.

In particolare vengono richiamate le pronunce nn. 2907/2025, 3173/2026 e 4121/2026. 

Secondo tali decisioni l’omessa indicazione dell’indennizzo non rende illegittima la lex specialis.

È interessante osservare come il TAR non si limiti a richiamare tali precedenti: li utilizza come vero e proprio fondamento della decisione.

Ne emerge un orientamento ormai piuttosto definito: l’indennizzo costituisce certamente un diritto del concessionario uscente, ma non rappresenta però un elemento essenziale della lex specialis tale da impedire la prosecuzione della gara.

È un’affermazione destinata ad avere importanti riflessi pratici.

Molti Comuni stanno infatti incontrando notevoli difficoltà nella determinazione degli indennizzi ovvero stanno attendendo la promulgazione del c.d. decreto indennizzi, più volte promesso dal Governo ma che ad oggi non ha ancora visto la luce.

L’orientamento espresso dal TAR sembra consentire di non paralizzare l’attività amministrativa in attesa della definizione di ogni singola posizione patrimoniale.

Terzo motivo: la contestazione della perizia estimativa

I ricorrenti hanno censurato anche la determinazione con cui il Comune aveva ritenuto errata la perizia predisposta dal tecnico incaricato.

Anche su questo punto il TAR assume una posizione molto netta in quanto il Collegio ha osservato che il Comune aveva già comunicato ai concessionari i criteri interpretativi da seguire e che tali comunicazioni non erano mai state impugnate; conseguentemente non era più possibile contestarle indirettamente attraverso il ricorso contro il bando.

Sotto il profilo sostanziale il TAR aggiunge poi una valutazione destinata a fare discutere.

In assenza dei decreti attuativi della legge n.118/2022, il parametro interpretativo corretto è rappresentato dal parere n.750/2025 del Consiglio di Stato.

Secondo tale parere possono essere valorizzati esclusivamente:

- investimenti non ammortizzati;

- opere stabili;

- manufatti inamovibili;

- beni strettamente funzionali alla concessione.

Restano invece esclusi gli investimenti già integralmente recuperati e le opere prive dei requisiti di stabilità.

Il TAR precisa inoltre che il cosiddetto “bando tipo” ministeriale non possiede efficacia normativa: si tratta soltanto di un documento preparatorio e pertanto non può prevalere rispetto ai criteri interpretativi elaborati dal Consiglio di Stato.

Quarto motivo: la presunta indeterminatezza dell’oggetto della concessione

Uno dei motivi più articolati riguardava la descrizione delle opere presenti sul demanio.

Secondo la ricorrente il disciplinare distingueva in maniera poco chiara tra opere amovibili,  opere di difficile rimozione,  manufatti incamerabili e  manufatti non incamerabili.

Il TAR respinge anche questa censura con motivazione particolarmente significativa.

Secondo il Collegio tutte le informazioni necessarie erano già disponibili nella documentazione pubblicata sul portale comunale.

L’operatore economico, utilizzando l’ordinaria diligenza richiesta ad un imprenditore professionale, era perfettamente in grado di ricostruire la consistenza del lotto.

L’ordinanza richiama così un principio molto importante.

Nelle gare pubbliche non ogni informazione deve necessariamente essere contenuta nel disciplinare: é sufficiente che essa sia reperibile nell’insieme della documentazione messa a disposizione dei concorrenti.

Per chi partecipa alle gare balneari questa affermazione assume un rilievo concreto: diventa infatti indispensabile analizzare l’intera documentazione tecnica e non limitarsi alla sola lettura del disciplinare.

Quinto motivo: il punteggio attribuito alla demolizione delle opere

Un’altra censura riguardava il criterio premiale previsto per i concorrenti che proponevano la demolizione delle opere di difficile rimozione.

Secondo la ricorrente tale previsione sarebbe stata incompatibile con il Codice della Navigazione.

Anche qui il TAR non ravvisa alcuna illegittimità ed osserva che il disciplinare non attribuisce automaticamente il punteggio.

La demolizione deve comunque rispettare tutta la normativa demaniale: occorrerà, quindi, il preventivo nulla osta dell’Agenzia del Demanio in quanto il criterio premiale non autorizza demolizioni indiscriminate.

Premia soltanto i progetti compatibili con la disciplina vigente.

Questa precisazione ridimensiona notevolmente una delle contestazioni che avevano suscitato maggiore attenzione tra gli operatori.

Sesto motivo: le opere di facile rimozione

Particolarmente interessante è anche il ragionamento sviluppato sul criterio che valorizza i progetti costituiti prevalentemente da opere di facile rimozione.

Secondo il TAR tale scelta rientra pienamente nella discrezionalità del Comune.

L’articolo 4 della legge n.118/2022 attribuisce infatti alle amministrazioni un ampio potere nella costruzione dei criteri qualitativi.

Tra gli obiettivi perseguiti dal legislatore vi sono: la riqualificazione della costa, il miglioramento della qualità architettonica, l’accessibilità e la migliore fruibilità del demanio.

Premiare strutture maggiormente reversibili costituisce quindi una scelta coerente con tali finalità.

È un passaggio che potrebbe influenzare anche i futuri bandi di molti altri Comuni italiani.

Un primo bilancio

L’esame dei primi sei motivi consente già di cogliere un orientamento molto preciso.

Il TAR mostra una notevole deferenza nei confronti delle scelte discrezionali dell’Amministrazione.

Il sindacato del giudice appare limitato ai soli casi di manifesta irragionevolezza o di evidente contrasto con la legge.

Ne deriva una conseguenza pratica molto importante: i futuri ricorsi contro le gare balneari difficilmente potranno trovare accoglimento limitandosi a contestare l’opportunità delle scelte operate dal Comune.

Sarà invece necessario dimostrare una vera e propria violazione di legge oppure una manifesta illogicità dei criteri adottati.

Questa impostazione potrebbe incidere sensibilmente sul futuro contenzioso nazionale in materia di concessioni demaniali marittime.

La discrezionalità tecnica dei Comuni esce rafforzata: cosa cambia dopo l’ordinanza del TAR Liguria

Dopo aver esaminato le questioni relative all’indennizzo, alle perizie estimative e ai criteri costruttivi delle offerte, i provvedimenti affrontano gli ultimi profili di impugnazione proposti dai ricorrenti.

Anche in questa parte emerge con chiarezza una linea interpretativa destinata probabilmente ad orientare il futuro contenzioso: il giudice amministrativo riconosce ai Comuni un ampio margine di discrezionalità nella costruzione dei criteri di gara, purché essi siano coerenti con gli obiettivi indicati dall’art. 4 della legge n. 118/2022 e non risultino manifestamente irragionevoli.

È un’affermazione di grande importanza.

La nuova disciplina delle concessioni demaniali, infatti, attribuisce ai Comuni un ruolo assai più incisivo rispetto al passato, trasformandoli da meri gestori del demanio a veri e propri programmatori dello sviluppo turistico del litorale.

L’ordinanza del TAR sembra confermare questa impostazione.

Settimo motivo: la relazione illustrativa non attribuisce punteggio autonomo

Tra le contestazioni formulate dai ricorrenti vi era anche quella relativa alla relazione illustrativa in quanto il disciplinare avrebbe illegittimamente omesso di attribuire uno specifico punteggio a tale documento.

Il TAR respinge la censura con una motivazione semplice ma significativa: la relazione illustrativa non costituisce una componente autonoma dell’offerta tecnica; la sua funzione è esclusivamente descrittiva, serve cioè ad illustrare gli interventi progettuali.

Il punteggio viene invece attribuito ai singoli interventi previsti nell’offerta.

Non avrebbe quindi alcuna utilità attribuire un punteggio separato ad un documento che ha soltanto funzione esplicativa.

Questo passaggio assume particolare interesse anche per i professionisti chiamati a predisporre le offerte.

La qualità della relazione illustrativa rimane fondamentale: non perché venga valutata autonomamente ma perché costituisce lo strumento attraverso il quale la Commissione riesce a comprendere il valore tecnico delle soluzioni proposte.

È una distinzione che, nella pratica delle gare, può fare la differenza.

Ottavo motivo: il punteggio per la restituzione di arenile alla spiaggia libera

Tra le clausole maggiormente innovative del disciplinare vi era quella che attribuisce un punteggio premiale ai concorrenti disposti a rinunciare volontariamente ad una parte della superficie in concessione destinandola a spiaggia libera.

I ricorrenti ritengono tale previsione incompatibile con il Piano di Utilizzazione delle Aree Demaniali, ma il TAR é giunto ad una conclusione opposta.

Secondo il Collegio il criterio risulta perfettamente coerente con gli obiettivi della legislazione regionale ligure: l’articolo 11-bis della legge regionale n.13/1999 prevede infatti il progressivo incremento delle spiagge libere sino al raggiungimento del 40% del fronte balneabile.

Il Comune, anziché perseguire tale obiettivo mediante provvedimenti autoritativi, ha scelto di incentivare comportamenti volontari.

Dal punto di vista amministrativo la soluzione appare particolarmente interessante.

L’incremento delle superfici destinate alla libera fruizione può infatti essere ottenuto senza comprimere unilateralmente le posizioni dei concessionari.

Il risultato viene perseguito attraverso un meccanismo competitivo.

Chi ritiene conveniente formulare tale proposta riceve un punteggio aggiuntivo.

Chi preferisce mantenere integralmente la superficie concessa rimane libero di farlo.

L’ordinanza riconosce quindi la piena legittimità di questo modello premiale.

Nono motivo: i contributi economici volontari al Comune

Una delle contestazioni più originali riguardava il criterio che attribuisce punteggio ai concorrenti disponibili a contribuire economicamente allo svolgimento di alcuni servizi comunali.

Tra questi figurano: collegamenti collina-mare, servizi socio-sanitari,  vigilanza delle aree pubbliche, pulizia delle spiagge libere, promozione turistica.

Secondo i ricorrenti tale previsione sarebbe stata incompatibile con la disciplina del canone concessorio.

Il TAR non condivide tale impostazione e la motivazione appare particolarmente interessante: tali contributi hanno carattere assolutamente volontario, non sostituiscono il canone demaniale e trovano fondamento proprio nell’articolo 4 della legge n.118/2022.

Il Comune, nell’esercizio della propria discrezionalità, ha semplicemente deciso di attribuire un punteggio aggiuntivo agli operatori disponibili a contribuire economicamente alla realizzazione di servizi di interesse pubblico.

Secondo il TAR questa scelta produce anche un ulteriore effetto positivo: evita che piccoli concessionari siano costretti ad organizzare direttamente servizi complessi, consentendo invece al Comune di coordinarli in maniera unitaria.

È un passaggio che potrebbe influenzare numerosi futuri disciplinari di gara.

Molte amministrazioni potrebbero infatti essere indotte a valorizzare forme analoghe di collaborazione pubblico-privato.

Il periculum in mora

Dopo avere esaminato il fumus delle censure, il TAR affronta il secondo presupposto della tutela cautelare.

L’ordinanza conclude che non esiste alcun danno grave e irreparabile.

La motivazione si sviluppa su quattro argomenti.

1. L’indennizzo non è stato negato

Il Comune non ha escluso il diritto, ha soltanto rinviato la sua determinazione,pertanto manca un pregiudizio immediato.

2. Il danno è soltanto patrimoniale

Anche qualora il concessionario dovesse risultare vittorioso nel giudizio di merito, il pregiudizio avrebbe natura esclusivamente economica e come tale potrebbe essere integralmente risarcito, non ricorre quindi il requisito dell’irreparabilità.

3. I termini di gara sono stati ampliati

Il Comune aveva già concesso una proroga del termine di presentazione delle offerte:ne consegue che non sussisteva alcuna urgenza incompatibile con il normale svolgimento del giudizio.

4. Prevale l’interesse pubblico

L’ultimo passaggio dell’ordinanza è forse quello più significativo.

Secondo il TAR prevale l’interesse pubblico ad evitare che indennizzi determinati in maniera non corretta possano alterare la competizione.

Una sovrastima degli investimenti del concessionario uscente rischierebbe infatti di incidere sulla sostenibilità economica delle offerte presentate dai nuovi concorrenti.

L’interesse pubblico ad una competizione effettiva prevale quindi sull’interesse privato ad ottenere immediatamente la quantificazione dell’indennizzo.

Cosa insegna questa ordinanza

Pur trattandosi di una decisione cautelare, il provvedimento offre alcune indicazioni ormai difficilmente ignorabili.

a. L’indennizzo non blocca le gare

È probabilmente il messaggio più importante: l’assenza della quantificazione economica dell’indennizzo non impedisce la prosecuzione della procedura.

b. Il Comune dispone di un ampio potere discrezionale

Il giudice riconosce alle amministrazioni un significativo margine nella costruzione dei criteri qualitativi ed il sindacato giurisdizionale rimane limitato ai casi di manifesta irragionevolezza.

c. I ricorsi preventivi incontreranno maggiori difficoltà

L’ordinanza richiama ripetutamente il principio della non immediata lesività delle clausole di gara: molte contestazioni dovranno quindi essere eventualmente proposte solo dopo l’aggiudicazione.

d. Assume rilievo decisivo la qualità dell’offerta tecnica

Poiché gran parte delle contestazioni sui criteri viene respinta, diventa ancora più importante investire nella predisposizione di offerte tecniche realmente competitive.

È proprio su questo terreno che si giocherà la maggior parte delle future procedure comparative.
 

Tabella riepilogativa

Le possibili ricadute nazionali

L’ordinanza del TAR Liguria non conclude il contenzioso di Laigueglia: il giudizio di merito dovrà ancora essere celebrato e non può escludersi che alcune questioni vengano successivamente sottoposte al Consiglio di Stato.

Tuttavia, il provvedimento costituisce già oggi un punto di riferimento per le amministrazioni che stanno predisponendo le gare e per gli operatori economici chiamati a parteciparvi.

Il messaggio che emerge è chiaro: la stagione dei rinvii generalizzati sembra lasciare il posto ad una stagione di confronto competitivo, nella quale la qualità dell’offerta tecnica assume un ruolo centrale e nella quale il giudice amministrativo appare orientato a non arrestare le procedure in presenza di contestazioni che non incidano direttamente sulla possibilità di partecipare alla gara.

Per gli operatori del settore ciò significa che la sfida non si giocherà più soltanto nelle aule di giustizia, ma sempre di più nella capacità di presentare progetti coerenti con gli obiettivi di riqualificazione, sostenibilità, accessibilità e valorizzazione del litorale indicati dall’art. 4 della legge n. 118/2022.